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...三防联动”应急管理体系——沈阳市沈北新区应急指挥系统建设实践

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沈阳市沈北新区地处市区北郊,是连接吉林、黑龙江和内蒙古三省区的黄金通道和“东北城市走廊”的枢纽,是国务院重点打造的东北老工业基地改革开放试验区、产业创新先导区、新农村建设示范区和东北全面振兴的重要经济增长区。辖区面积819平方公里,总人口约45万人,下辖八大功能区、11个街道、25个城市大社区和142个行政村。该区也是沈阳市农产品深加工、物流仓储、旅游休闲和教育文化产业先导区,呈现出农林土地多、农副产品加工企业集中、高校大学集中、外来人口集中和仓储物流频繁等特点,给管理、民生、服务、交通等带来巨大压力,因此构建完善的应急联动体系、有效提升防范和应对突发事件能力尤为重要。近年来,沈北新区作为全国智慧城市建设示范城区,本着打造智慧沈北理念,以应急指挥平台建设为依托,全面推进应急管理各项工作深入开展,切实探索出一条符合新区发展特点的“人防、技防、物防”三防联动应急管理体系,特别是在2014年应对马刚地区山林火灾、2013年啤酒节等大型活动中发挥了作用,得到了实践检验。沈北新区连续三年在市政府应急能力绩效考核中名列前茅,2013年荣获沈阳市“应急管理工作示范区”称号。

一、应急指挥平台系统设计思路及实践

2006年,国务院《关于全面加强应急管理工作的意见》把“推进国家应急平台体系建设”列为“加强应对突发公共事件的能力建设”的首要工作,极大地促进了地方政府应急平台体系建设。沈北新区正是在这个大背景下,扎实做好顶层设计,投入3800余万建设资金,以技术防范为先行,高标准打造“一个中心、两个平台、六大板块、N套系统”的“126N”城市管理体系(见图1),逐步形成“一个中心统筹、一个平台受理、一组流程派遣、一套规划管理”的应急管理工作运行机制,从而实现应急管理和民生服务的信息化、科学化和智能化,为确保城区安全运行提供了有力的技术支持。

(一)应急指挥信息平台系统。以区应急指挥平台为枢纽,以街道应急平台和相关部门应急平台为节点,以社区应急平台为端点,结合新区公共安全形势特点和应急管理现状,逐步构建完善具备预测预警、应急效果评估、应急移动通信及空间地理信息服务等主要功能的应急管理平台架构模型,以期形成纵向贯通、横向衔接、互联互通、信息共享的应急指挥联动体系,满足新区应急指挥的基本需求。

(二)数字化城市管理系统。数字城市管理系统是城市信息化管理的首要操作系统,能够为城市管理者提供科学管理的重要技术支撑,使城市管理由传统的人工化向智能化转变,实现城市管理和应急管理的精细化、全覆盖、高效率。新区数字化城市管理系统建设是沈北智慧城市建设的重要组成部分,纳入应急指挥中心系统,现已进入应用阶段并进一步调整完善。在实际运用中,新区通过城市巡防队伍的日常动态巡查,将发现的突发事件、城市部件缺失、市容环境脏乱差等问题,第一时间通过“城管通”手机传送到中心平台进行立案;中心通过平台对各二三级责任单位进行案件有效分配处置,并通过城市管理系统将处理结果反馈至指挥中心;中心再由巡防员现场核验无误后确认结案,最终实现应急管理的精细化、动态化、标准化,使城市管理中出现的问题能够及早发现、及早解决,切实有效形成沟通快捷、分工明确、责任到位、反应快速、处置及时、运转高效的城市管理和监督长效机制,最大限度地降低了基层突发事件防范和处置效能。

(三)民生民意诉求反馈系统。利用指挥中心系统平台,通过“96129”热线电话、社会管理服务网站、电子邮件、区长微博、来人来访、来函反映等多种渠道,搭建百姓与政府之间沟通的桥梁,第一时间解决发生在老百姓身边的突发事、应急事、难心事,切实避免了群体性突发事件的发生,有效拓宽了应急信息捕捉渠道,确保各种矛盾和问题能够“多点收集、快速响应、即时化解”,提高了应急管理工作效率,使新区政府对突发事件做到“5分钟应急响应”。

(四)基础数据服务管理系统。采用地理信息技术,按照社会管理“以房管人”的工作思路,以“人进户、户进房、房进图”的模式,将全区的人、事、地、物、情等全部纳入管理系统,最终实现区域人口分析统计、单位信息查询等功能,变分散管理为统筹管理。在遇有突发事件的时候,可随时通过该系统调出和查阅各街道、社区(村)、网格、楼栋、单元、楼层、每户的人口信息情况和区内各单位基本信息情况,对可能发生事件进行预测及快速响应,便于人员疏散、事件外延风险点防控和救援物资的快速调配,大幅提升应急处置效率,确保应急指挥快捷。

(五)地下管网综合管理系统。全面录入新区地下各类给排水、供暖、燃气、通讯等管线的具体信息,实现地下水、电、气、暖、通讯等地下管线的集中管理。通过系统可以随时掌控新区地下各类管线的详实点位、问题泄漏点和最佳维修点,方便应急救援队伍及专业维修人员进行准确定位、应急维护,有效避免因基础设施小故障的发生导致城市地下部件断裂、多处漏点等连锁反应,最终实现城市公共设施问题“早发现、早报告、早处置”。

(六)环保监测控制管理系统。基于构建生态城区的总体建设目标,建立企业污染数据监测、污染排污视频监控、污染源地理信息系统、环保应急指挥四大环保监控平台,为新区环境监察、两河流域(辽河、蒲河)水源水质监控提供全新的技术保障,对可能出现的企业排污、水源地水质破坏,实现远程24小时全天候实时监控,有效控制区内重点污染企业污染源的排放标准、遏制企业违法偷排行为,最终形成具有沈北特色的统一调度、集中管理、资源共享的环保监控系统,使全区环境监控、预警管理和应急处置达到智能化水平。

二、应急指挥平台建设基本情况与应用特点

沈北新区在建设应急指挥平台时,注重强调要将其高标准建成为应对事故灾害、应急处置及救助减灾的“神经中枢”,必须具备通讯、预警、灾情评估和监视、确定行动重点地带、协调及分配救灾力量、公众信息发布与新闻媒介沟通等多方面的功能,同时,要求各级管理者及公众必须熟悉应急预案的内容。

(一)打造应急管理指挥平台,实现指挥系统智能化。应急管理指挥平台建设作为城市管理建设的重要组成部分,是一项集物质、制度建设为一体的数字化系统工程,其目标是强化城市风险预警预控能力,实现应急信息与物质资源的有效流动与配置。为此,沈北新区以“126N”应急管理工作体系为支撑,逐步构建完善应急管理平台架构模型,以期利用信息平台整合现有应急资源,优化资源配置使其发挥出最大效用,帮助城市社区提升应对突发事件的快速响应和抗风险能力,以此来最大限度地降低突发事件造成的损失,保障人民群众生命财产安全。

(二)整合平台视频监控系统,实现区域监控标准化。视频监控系统能够有效帮助城市管理者时刻监督城市重点区域发生的问题,并对突发事件第一时间做出判断和决策。为此,新区在应急管理指挥平台建设中,重点抓实视频监控系统建设,针对辖区社会治安视频监控系统量少质弱、无法为治安防控体系提供有力支撑的突出问题,坚持“全面摸底、科学规划、周密布建、发挥实效”的原则,科学规划,合理构建,全面整合全区3800个视频监控信号源到应急指挥平台,既能对可能发生的突发事件进行动态监测、实时分析,又可实现对重大危险隐患空间分布和运行状况的有效掌握,从而形成立体式、全天候、全方位的智能化“管防网络”预测预警功能。

(三)完善基础数据库系统,实现资源调动一体化。基础数据库系统是反映全区人口、房屋、单位三方而基础情况的数据库。为此,沈北新区按照社会管理“以房管人”的工作思路,将全区的人、事、地、物、情等全部纳入管理系统,从而实现平台内综合运用数据库和数据仓库对相关业务数据和应急管理统计数据的分类存储,以及对救援人员、应急物资的统一协调动态管理。当前,平台共储存全区户籍人口信息16万条、流动人口信息4万条、房屋信息1.9万条、65支应急保障队伍信息、164名应急专家信息、312种应急物资设备信息、160处各类危险源信息,为应急信息共享、数据有效运用和各级领导决策提供了强有力的支撑和保障。通过数据库可随时调出各街道、社区(村)、网格、楼栋、单元、楼层、每户的人口信息情况和区内各单位各类信息情况,从而实现区域人口分析统计、单位信息查询等功能,便于应急管理工作的有效开展。

(四)充实应急公共地理信息,实现应急响应便捷化。如何在第一时间得到最全面最可靠的信息是应急指挥工作重中之重,除了语音、视频外,指挥调度系统也离不开地理图文系统,就像作战指挥一样,没有地理图文系统作支撑就没有了指挥调度的平台。为此,在打造基础数据库系统的同时,沈北新区对全区的公共地图进行了有效完善,实现了电子地图与人口信息以及街道、社区、网格的直接关联和查询。通过系统可以随时为应急救援队伍提供最佳的应急救援通道建议,方便救援人员进行人员疏散、事件外延风险点防控和最近救援物资的快速调配,从而形成由点到线再到面的三维立体救援防控工作体系,最大限度缩短了应急指挥的响应时间,大幅提升了应急处置效率。

(五)加强应急预案动态管理,实现文本预案格式化。一套完整的应急预案应当充分体现应对突发事件各环节的工作,这不仅要求预案内容完整,而且更讲求可操作性。为此,沈北新区以建立“横向到边、纵向到底”的应急预案管理体系为目标,对各专项应急预案内容进行了修订,进一步突出了应急工作的主体和职责,明确工作程序和应急措施,做到责任落实到岗、任务落实到人、措施落实到位,增强了预案的针对性和时效性。同时,为保障应急预案能够在应急处突时实现快速指挥、迅速联动,新区有效借鉴市应急办经验,对全区每一件专项预案都制作了预案简本,简明扼要地涵盖了应急预案体系的全部内容,实现预案细则和快速响应在平台内的有效切换与提取,切实提高预案实施的效率。